CONTENIDO UNIDAD II: FASES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

UNIDAD II: Fases del Presupuesto Público

1. PLANIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO

La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.

Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única.

Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados.

1.1. Plan Operativo Anual: Instrumento de Gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las directrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas.

1.2. Presupuesto: es la expresión financiera para apoyar la ejecución de las acciones contempladas en el Plan Operativo Anual Nacional (P.O.A.N.)

2. NATURALEZA Y OBJETO.

El presupuesto público nacional se refiere a los gastos e ingresos estimados que tiene el Estado relativos a un año calendario en particular. Tiene entre sus múltiples propósitos realizar una evaluación del total de los ingresos y los gastos del Estado. Busca establecer un razonable equilibrio entre los gastos y los ingresos, haciendo posible una evaluación de los efectos que ellos producirán sobre la economía.

La temática presupuestaria como tal se encuentra ubicada dentro de un campo de análisis que hoy ha dado en llamarse la Economía Pública. Objetivos e instrumentos provenientes de la esfera de lo público no sólo tienen que ver con aspectos normativos, como reglas y principios para conseguir un deber ser, sino también con la utilización de recursos concretos y específicos conducidos a determinados fines socioeconómicos. En consecuencia la interacción de la acción de gobierno debe tener en cuenta la presencia de las fuerzas políticas y sociales que operan en la realidad del momento que se vive.

El presupuesto como tal constituye un importante instrumento de gestión pública que debe reflejar los lineamientos de acción propuestos por el Ejecutivo. De allí sus vínculos con los Lineamientos Generales del Plan de la Nación. Igualmente la elaboración del Plan Operativo Anual debería cada vez más ser la expresión de un conjunto de prioridades que permitan orientar la acción gubernamental.

3. PAPEL DEL PLANIFICADOR FRENTE A LAS NECESIDADES DE LA ORGANIZACIÓN

El Planificador debe recopilar, clasificar y analizar la información para la elaboración y control de ejecución de planes y programas de inversión del sector público.

Realiza estudios para la evaluación de proyectos en ejecución o para la formulación de nuevos proyectos de inversión.

Estudia las interrelaciones entre las variables que inciden en la ejecución de planes y programas de inversión, estima los insumos requerido y tiempo para la investigación.

Evalúa proyectos y formula recomendaciones sobre los mismos.

Realiza diagnósticos y pronósticos de mediana complejidad.

Coordina y ejecuta el desarrollo de proyectos y programas que se llevan a cabo tomando como base el aporte del sector público

Diseña, aplica e interpreta encuestas y otros instrumentos.

Planifica y coordina recursos humanos y materiales requeridos para el desarrollo de los planes de inversión.

Actualiza cuadros estadísticos e información relevante relacionada con la inversión del patrimonio nacional

Elabora métodos y procedimientos para la estructuración y presentación de datos estadísticos y la actualización de las mismas.

Realiza gestiones del área ante organismos públicos y privados.

Participa en la elaboración de la memoria y cuenta y demás publicaciones.

Efectúa cálculos estadísticos y económicos.

Suministra información de carácter económico.

Mantiene registro de datos relacionados con el área.

4. PROPOSITO DE LA PLANIFICACIÖN

Mostrar una dirección: Fija las metas hacia donde ir, traza en el recorrido los objetivos y los cuantifica. Indica hacia que rumbo nos dirigimos quitando en cierta manera incertidumbre .

Establece los estándares de control: En la cuantificación de los objetivos queda implícito que es en realidad lo que tendré que controlar para saber si es el camino correcto el trazado por el plan o si es necesario tomar medidas correctivas para no perder de vista la meta final.

Controla los efectos del cambio: Cuando vamos tomando decisiones que alteran nuestro plan original, nos permiten distinguir que tan acertado o no hemos distribuido y puesto en juego los recursos .

Reduce las actividades redundantes: Un buen plan permite revisar previamente todas las actividades y asignación de recursos, es en este momento donde podemos evitar la repetición o duplicación de actividades. Permite la optimización de los recursos por evitar este problema.

CONTENIDO UNIDAD I: FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA

PRESUPUESTO PUBLICO

UNIDAD I: Fundamentación Teórica

1. Aspectos Generales del Presupuesto Público:

En las economías modernas, el Presupuesto Nacional debería ser el instrumento básico de política económica de todos los gobiernos. De aquí debería partir el Plan Rector de lo que debe ser un país, una región, un estado, un municipio o una simple parroquia. Lógicamente, que con la supuesta política de descentralización, cada uno de los responsables en sus respectivas entidades, soslayarían su diferencia; pero lo importante se encuentra en el presupuesto y en la política económica a seguir.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 313, establece que la administración financiera y económica del Estado, deberá regirse anualmente por un presupuesto aprobado por ley.

Por medio de este se pretende optimiza el manejo y la asignación de los recursos, con el objeto de maximizar la eficiencia del gasto, eliminando los egresos de carácter superfluos y haciendo énfasis en la inversión de índole social.

En la actualidad el proceso presupuestario está determinado por el diagnóstico de la situación socio-económica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debería ser) el aspecto central en la presentación e instrumentación de la política económica de cualquier gobierno. La programación presupuestaria, orientada por la planificación de mediano plazo o la operativa anual, debería sustituir el régimen de improvisaciones en la formulación de los presupuestos.

El presupuesto público incluye las decisiones de política fiscal, política agrícola, industrial, habitacional, educacional, médico-asistencial, de transporte, comunicaciones, de defensa nacional, de bienestar social y de otros sectores en los que directa o indirectamente participa el Estado. Lógicamente que las grandes decisiones y objetivos generales -a mediano plazo- deben estar contenidos en los planes nacionales de desarrollo, si es que existen y si los gobiernos creen en este instrumento.

Al presupuesto le corresponde compatibilizar en el plazo inmediato, las posibilidades de recursos con las metas a alcanzar; considerar las situaciones de coyuntura y coordinar las acciones intrasectoriales para lograr la armonización de las respectivas realizaciones, entre las tareas más significativas.

Es importante señalar que: todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El interés del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en práctica los programas. Esto luce muy bien en el plano teórico, pero la realidad ha demostrado que los presupuestos del gobierno central y la administración descentralizada del país siempre han estado de espaldas de los llamados planes nacionales de desarrollo. 1

¿Cuál sería la razón básica? Ello se debe a que el proceso de formulación presupuestaria ha ignorado y continúa ignorando la existencia de los ajustes anuales que son requeridos por la economía nacional y olvida la coordinación necesaria con la ejecución de los programas de desarrollo al mediano plazo.

Evolución Histórica del Presupuesto Público Venezolano

Se afirma con mucha razón que "las finanzas son a un país como la sangre es al cuerpo humano". Este sencillo pero significativo argumento, no era válido en la Venezuela de los años sesenta y setenta.

Los que dirigieron la sociedad venezolana durante esas décadas, ni siquiera tenían que preocuparse por la política económica a seguir, ya que la regla era aumentar el gasto público. Por ello, Abel Matute, Comisionado de la Comunidad Económica Europea para América Latina, afirmó recientemente que:

"los responsables de los ajustes económicos en muchos países del Continente, no son ni los gobiernos que los están ejecutando, ni el Fondo Monetario Internacional, sino quienes dirigieron a estas naciones a través de una gestión ineficaz de la economía y con altos índices de corrupción" (El Nuevo País, 22-04-92, p. 13).

A diario surgen opiniones al respecto, tanto en la prensa nacional como en revistas especializadas, para el interesado en la información económica. No obstante, se considera importante señalar tres opiniones para poder sacar conclusiones propias.

1. Desproporción en los ingresos del Fisco:

El petróleo y las inversiones que realizará el Estado en sectores altamente competitivos, generarán al fisco un volumen de ingresos tal que hará virtualmente superfluo el cobro de otros impuestos. La desproporción entre aquellos ingresos y estos impuestos es tal, que se creará para Venezuela una disyuntiva de la cual no será fácil escapar: en rigor, dado que formalmente las riquezas del Estado nos pertenecen a todos, los venezolanos -tanto los ciudadanos como las empresas no estatales- sencillamente no deberíamos pagar impuestos (Gómez, 1991).

Emergencia económica y reforma fiscal:

a) De no adoptarse de inmediato la emergencia económica, podrán sucumbir las instituciones democráticas ante el estallido de la crisis. Sólo el uso de poderes especiales para legislar por parte del Ejecutivo, permitirá que en el tiempo más breve se desactive el detonante de la crisis fiscal, que es la base de la crisis cambiaria y de la crisis inflacionaria. El déficit fiscal (600.000 millones para todo el sector público), revela lo irreal de uno de los más importantes equilibrios macroeconómicos que hasta ayer se ufanaban los partidarios del "programa de ajustes". Para cubrirlo de inmediato, se requiere de una devaluación de más de 150 Bs./dólar.

b. Una reforma fiscal de emergencia a través de leyes y decretos que permitan, por una parte, obtener de los que tienen mayor capacidad de contribución fiscal, los recursos tributarios requeridos; y por la otra, la reestructuración del gasto público consolidado, para transformar en inversión generadora de empleos y de ingresos reales, lo que hoy se destina a gastos improductivos (Rodríguez, 1992).

3. Consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos y un verdadero programa de austeridad fiscal:

a. El problema fiscal es de tal envergadura que no se podrá resolver sin un consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos. Se ha tratado de resolver todos los años un problema de fondo con medidas de corto plazo, medidas verdaderamente inconvenientes cuyo extremo es saldar el déficit con impuestos sacados de un sombrero mágico, como los tributos al lujo, a los débitos y a los activos.

b. Hay que organizar un verdadero programa de austeridad fiscal, que enfrente áreas donde puedan hacerse recortes programados

El Presupuesto Público de 1992

Dada la disminución de los precios del petróleo en el Mercado internacional, el Ejecutivo Nacional se vio en el obligación de hacer modificaciones a este instrumento, tal como se observa en la Tabla 2.

La pequeña historia es la siguiente: En el mes de enero, los ingresos fiscales de origen petrolero disminuyeron en Bs. 59.865 millones, los cuales se compensaron con una primera rebaja en los gastos, por el orden de Bs. 53.111 millones y Bs. 6.574 millones de reservas excedentarias del Tesoro Nacional. Pero la caída de las tasas de interés en Estados Unidos en ese momento, provocó un ahorro de Bs. 20.000 millones en el servicio de la deuda, por lo que se pudo enfrentar a la disminución sufrida por el Ministerio de Hacienda sin mayores consecuencias.

A fines de febrero y comienzos de marzo se planteó de nuevo la necesidad de reestimar los ingresos fiscales, en vista de que el barril de petróleo se situó en US$ 15 y las exportaciones en 1,9 millones de barriles diarios a un tipo de cambio de Bs. 64,50 por dólar (en enero los parámetros eran: US$ 16 por barril, exportación de 2 millones de b/d y el dólar a Bs. 64).

Ello significó que los ingresos disminuyeran en Bs. 53.000 millones, lo que totalizaba una reducción en la programación presupuestaria de Bs. 110.000 millones. En esta ocasión, no se decidió disminuir los gastos, sino hacer ajustes en algunos ingresos internos. La brecha fiscal se estimó en Bs. 89.142 millones. A mediados de mayo, se procedió a un segundo recorte en los gastos por Bs. 18.269 millones, situándose la brecha fiscal en Bs. 70.894 millones y el presupuesto de 1992, en Bs. 775.971 millones